Perustuslakivaliokunta antoi lausunnon (PeVL 8/2021 vp) talousvaliokunnalle kilpailulain muuttamisesta annetusta hallituksen esityksestä (HE 210/2020 vp) 16.3.2021. Taustana perustuslakivaliokunnan lausunnolle oli hallituksen esitys kilpailulain muuttamisesta. Lakiin on tarkoitus tehdä jäsenvaltioiden kansallisen täytäntöönpanon edellyttämät muutokset. Tällä pyritään parantamaan kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksia sekä varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta (EU 2019/1 – ENC+-direktiivi).
Perustuslakivaliokunta arvioi direktiivin jättämää kansallista liikkumavaraa ja miten siinä voidaan huomioida perus- ja ihmisoikeudet. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos perustuslakivaliokunnan tekemät huomautukset otetaan huomioon. Tämä on tärkeää erityisesti tietojenantovelvollisuuden ja seuraamusmaksujen perimisen osalta. Huomio kiinnittyi hallituksen esityksessä seuraaviin osa-alueisiin:
· rakenteelliset korjaustoimenpiteet
· seuraamusmaksujärjestelmä
· tietojenantovelvollisuus
· yrityslausunnon julkisuus.
Rakenteellisia korjaustoimenpiteitä voitaisiin määrätä kilpailulain 9 a §:n nojalla elinkeinonharjoittajalle tai niiden yhteenliittymälle, joka rikkoo niin kutsuttua kartellikieltoa (SEUT 101 ja kilpailulaki 5 §) tai väärinkäyttää määräävän markkina-asemaa (SEUT 102 ja kilpailulaki 7§). Ehdotuksen osalta perustuslakivaliokunta katsoi, että rakenteellisten korjaustoimenpiteiden sisältö jää avoimeksi. Lausunnon saaman talousvaliokunnan tulisikin kiinnittää huomiota käsitteiden täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen.
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle laajalti valtaa seuraamusmaksujärjestelmässä
Yksi muutoskokonaisuus liittyy seuraamusmaksujärjestelmään. Seuraamusmaksujen määrän arviointia muutettaisiin ja yhteenliittymien jäsenten velvollisuutta maksaa yhteenliittymille määrättyjä seuraamusmaksuja vahvistettaisiin. Samalla laajennettaisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) ja tuomioistuinten valtuuksia esittää ja määrätä seuraamusmaksuja. Seuraamusmaksujen suuruuden määrittämistä koskevaa sääntelyä tulisi täsmentää. Tällä hetkellä sääntely perustuu KKV:n laatimiin, melko yleisiin suuntaviivoihin. Uusi arviointitapa koskisi kuitenkin ainoastaan KKV:tä, eikä seuraamusmaksuja määrääviä tuomioistuimia. Perustuslakivaliokunta kiinnitti tähän huomiota, sillä seuraamusmaksun suuruutta koskevat säännökset sitoisivat ehdotuksen mukaan vain KKV:tä. Virasto tekee esityksiä markkinaoikeudelle, jota kaikki seuraamusmaksujen suuruutta koskevat säännökset eivät koske. Sama tilanne olisi myös korkeimman hallinto-oikeuden osalta.
Seuraamusmaksujärjestelmään on esitetty myös muutosta, jonka mukaan elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle määrättyä seuraamusmaksua voisi myös periä sen jäseneltä. Valta tästä olisi ehdotuksen mukaan KKV:lla. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan kyseinen ehdotus on kaikista ehdotetuista seikoista perusoikeuksien kannalta ongelmallisin. Lisäksi sääntely poikkeaa huomattavasti yhteisölainsäädännön lähtökohdista. Ongelmallisuutta lisää myös se, ettei lakiehdotuksesta käy ilmi täsmällisesti se, millä perusteella maksettavaksi tulevaa osuutta voisi arvioida. Lisäksi maksuvelvollisuuden ulottuvuus sekä suhde yhteisölainsäädännön yleisiin periaatteisiin jää avoimeksi.
Kyseinen uudistus antaisi KKV:lle laajan harkintavallan päättää, aikooko se periä saatavaa sekä mihin jäseniin tai yksittäiseen jäseneen se kohdistaa perintäpäätöksensä. KKV:n päätöksissä periä yksittäiseltä elinkeinonharjoittajalta ei kuitenkaan otettaisi huomioon kilpailulain 13 a §:n 1 momentin seuraamusmaksun määrää rajoittavia seikkoja, vaan yksittäinen yhteenliittymän jäsen voisi olla vastuussa koko seuraamusmaksusta. KKV:n perimispäätöksissä ei myöskään otettaisi huomioon yksittäisen jäsenen sosiaalisista tai taloudellisista olosuhteista johtuvaa maksukyvyttömyyttä sekä toimen kohtuullisuutta. Perustuslakivaliokunta totesi, että nämä seikat yhdistettyinä KKV:n laajaan harkintavaltaan perintäpäätösten kohdistamisessa ovat ongelmallisia oikeusturvan, oikeasuhtaisuuden ja ennustettavuuden näkökulmasta.
Seuraamusmaksujen kohdentamisperiaatteet tulee laissa määrätä täsmällisemmin
Perustuslakivaliokunta kiinnitti myös huomiota siihen, että seuraamusmaksun suorittamisesta voisi vapautua ainoastaan käännetyllä todistustaakalla. Tämä tarkoittaa sitä, että yhteenliittymän jäsen osoittaa jättäneensä panematta täytäntöön rikkomiseen johtavan päätöksen, olleensa tietämätön siitä tai vetäytyneensä siitä aktiivisesti ennen rikkomista koskevien KKV:n selvitysten aloittamista. Kuitenkin puhtaasti käännetty todistustaakka ja ankara objektiivinen vastuu ovat perustuslain 21 §:ään sisältyvän syyttömyysolettaman vastaisia. Sanktio tulee kohdistaa rikkomuksen tekijään ja viranomaisen on näytettävä rikkomus, jotta sanktio ylipäätänsä voidaan määrätä.
Yhteenvetona perustuslakivaliokunnan kanta seuraamusmaksujen kohdentamisen osalta oli se, että sääntelyä tulisi täsmentää niin, että laista ilmenee täsmällisesti kohdentamisen periaatteet. Huomioitava olisi myös yhteisölainsäädännössä omaksutut periaatteet, osallistumisen luonne tai moitittavuus. Lisäksi päätös perimisen kohdentamisesta seuraamusmaksuun tulisi saattaa toimivaltaisen elimen käsiteltäväksi. Näin ollen kohdentamisen käsittelisi markkinaoikeus eikä KKV, sillä KKV:lla ei myöskään ole valtaa määrätä seuraamusmaksuja.
Hallituksen esityksessä ehdotettiin myös, että KKV:n antama väliaikainen määräys voisi olla voimassa määräajan, pääasiaa koskevan viraston päätöksen tai KKV:n markkinaoikeudelle tekemän esityksen tekemiseen saakka. Väliaikaismääräystä voitaisiin erillisellä päätöksellä jatkaa tarpeen vaatiessa. Toisaalta väliaikaismääräys olisi myös kumottama välittömästi, mikäli sille ei olisi enää tarvetta. Perustuslakivaliokunta nosti esille väliaikaismääräyksen vaikutukset elinkeinonvapauteen ja omaisuuden suojaan. Täsmällisyys ja tarkkarajaisuus puoltaisivat siis määrättyä kestoa, joka kuitenkin voisi olla nykyistä pidempi.
Tietojenantovelvollisuus kilpailulaissa laajenisi salassapitosäännösten piiriin
Yhtenä muutoksena ja direktiivin 8 artiklan määräyksen voimaan saattamiseksi ehdotettiin, että luonnolliset henkilöt olisivat jatkossa velvollisia KKV:n pyynnöstä antamaan sille salassapitosäännösten estämättä kaikki tiedot ja asiakirjat, jotka ovat tarpeen kilpailun rajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen selvittämiseksi. Tämä tietojenantovelvollisuus ulottuisi myös sivullisiin henkilöihin ja salassapitosäännöksetkään eivät rajoittaisi sitä. Vaikka tietojenantovelvollisuus kohdistuu pääasiassa muihin kuin henkilötietoihin, henkilötietoja tai arkaluonteisia henkilötietoja ei rajata sääntelyn ulkopuolelle.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti asiassa huomiota perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädettyyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan, tiedon saannin ulottuvuuteen sekä tietojen välttämättömyyteen. Direktiivissä on kuitenkin katsottu riittävän se, jos tiedot ovat merkityksellisiä. Sen vuoksi perustuslakivaliokunta totesi samoin kuin aikaisemmissakin samantyyppisissä tapauksissa, että unionin asetuksessa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien asianmukaista soveltamista on pidettävä välttämättömänä EU:n sekundäärioikeuden etusijan vuoksi. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että tietojenantovelvollisuutta olisi täsmennettävä, jotta asia voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Joka tapauksessa KKV saa pyytää tietoja vain kilpailulain 33 §:n mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin ja tietopyynnön tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Perustuslakivaliokunta totesi vielä, että tietojenantovelvollisuutta määriteltäessä tulee lisäksi ottaa huomioon perustuslain 21 §:ssä turvattu oikeudenmukainen oikeudenkäynti sekä hyvään hallintoon kuuluva asianajosalaisuus sekä henkilön oikeus olla todistamatta itseään vastaan.
Perustuslakivaliokunta esitti myös yrityslausunnon julkisuuteen muutamia huomioita. Ainoastaan tutkinnan kohteella olisi ehdotuksen mukaan oikeus saada tieto yrityslausunnon ja sovintoehdotuksen sisällöstä. Tarkoituksena siis on, että KKV:lle toimitettu yrityslausunto olisi pidettävä salassa kaikilta muilta kuin tutkinnan kohteilta. Toisaalta perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia ja jokaisella on oikeus saada tieto tällaisesta asiakirjasta. Asiakirjojen julkisuutta voisi rajoittaa ainoastaan välttämättömillä syillä, joita asiassa voidaan katsoa olevan. Perustuslakivaliokunta katsoi, että säännös tulisi siis muotoilla salassapitosäännökseksi.