KELAn ja taksialan välisestä suorakorvausmenettelyä koskevasta sopimuskokonaisuudesta KHO:n ratkaisu

KHO 2016:37: Sopimusta oli pidettävä palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena, joka olisi tullut kilpailuttaa.

Sopimusrakenne, jota koskevasta kilpailuttamisvelvollisuudesta oli kyse: Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto ry olivat solmineet runkosopimuksen sairausvakuutuslain (1224/2004) ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) perusteella myönnettävien matkakustannusten korvausten maksamisesta suorakorvausmenettelyllä kuljetuksen suorittaneelle taksiyrittäjälle. Runkosopimuksen mukaan osapuolten määrittelemillä alueellisilla taksiyhtiöillä on oikeus liittyä runkosopimukseen tekemällä sopimus sähköisestä suorakorvausmenettelystä Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirin kanssa. Yksittäiset taksiyrittäjät liittyivät tähän suorakorvausjärjestelmään solmimalla liittymis- tai muun vastaavan sopimuksen järjestelyssä mukana olevan alueellisen taksiyhtiön kanssa.

Useat taksiyhtiöt valittivat sopimusjärjestelystä markkinaoikeuteen. Tuomiossaan markkinaoikeus katsoi, että sopimusjärjestely kuului lähtötietojen perusteella hankintalain soveltamisalaan. Yksityiskohtaisempien sovellettavien oikeusohjeiden kannalta keskeistä oli, tuliko runkosopimusta ja siihen välittömästi liittyviä sopimuksia alueellisten taksiyhtiöiden ja taksiyrittäjien kanssa pitää perusmuotoisena palveluhankintaa koskevana sopimuksena vai palvelukonsessiona. Markkinaoikeuden ratkaisussa käsiteltiin sopimusjärjestelyn eri tasoja ja osa-alueita, vastuita, maksuvelvollisuuksia sekä riskin jakautumista ja päädyttiin siihen, että kyseistä sopimusjärjestelyä oli pidettävä direktiivien ja edelleen hankintalain määritelmän mukaisena palvelukonsessiona, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintalain edellyttämin menettelyin.

Kansaneläkelaitos valitti markkinaoikeuden tuomiosta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Perusteluina valituksessa lausuttiin muun muassa, että sopimuskokonaisuuden tarkoituksena ei ole palvelun hankkiminen hankintayksikölle vaan sairasvakuutuslain mukaisen suorakorvausmenettelyn käytännön toteuttaminen, runkosopimus ei ole luonteeltaan aidosti vastikkeellinen ja että järjestelyssä ei ollut mukana riittävää riskiä. Valitus poiki runsaasti asianosaisten selityksiä, vastaselityksiä ja lausuntoja runkosopimusjärjestelyn todellisesta luonteesta ja vaikutuksista. Korkein hallinto-oikeus päätyi antamaan asiassa välipäätöksen, jolla kiellettiin markkinaoikeuden ratkaisun täytäntöönpano, jonka lisäksi asiassa lähetettiin ennakkoratkaisupyyntö EU:n tuomioistuimelle. Unionin tuomioistuimen asiassa C-269/14 Kansaneläkelaitos antaman ennakkoratkaisun jälkeen asian käsittelyä jatkettiin kansallisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Ennakkoratkaisun sisältämien oikeusohjeiden mukaisesti järjestelyn oikeusongelma rajautui korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä järjestelyyn liittyvään liiketoiminnalliseen riskiin ja sen siirtymiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden oli arvioitava järjestelyn palvelukonsessioluonnetta ottamalla huomioon kaikki sopimuskokonaisuuden kohteena olevien toimenpiteiden ominaispiirteet ja sitä, oliko sopimusjärjestelykokonaisuudessa konsessionsaajalle siirtynyt täysmääräisesti tai ainakin merkittävissä määrin palvelujen hyödyntämiseen liittyvä riski, joka kuului Kansaneläkelaitokselle.

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomiota siihen, että sähköisen suorakorvausjärjestelmän ansiosta Kansaneläkelaitoksella ei ollut enää tarvetta hallinnoida suurta määrää yksittäisten taksiyrittäjien kanssa tehtyjä sopimuksia, taksiyhtiöt joutuivat tekemään investointeja suorakorvausjärjestelmän toteuttamiseksi ja taksiyhtiöiden järjestelystä saamat tulot olivat suoraan riippuvaisia perittävien puhelumaksujen määrästä sekä taksiyrittäjien maksamista korvauksista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että nämä tekijät osoittivat, että merkittävä osa kansaneläkelaitokselle kuuluvasta teknisestä, taloudellisesta ja hallinnollisesta riskistä oli järjestelyssä tosiasiallisesti siirtynyt alueellisille taksiyhtiöille. Sopimusjärjestely oli täten hankintalain mukainen palvelukonsessio, joka olisi tullut kilpailuttaa hankintalain menettelysäännösten mukaan.

Hankintalain rikkomisesta määrättävää seuraamusta harkitessaan korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin markkinaoikeus, että hankintalain mukaiset reaaliseuraamukset eivät olleet käytettävissä. Reaalikeinojen käyttäminen merkitsisi tapauksen vireilletulon ajankohdan mukaan määrittyvän hankintasäätelyn oikeusohjeiden mukaista kiellettyä puuttumista sopimuksen sitovuuteen, sillä käyttöoikeussopimuksia koskeva asia oli tullut vireille sopimusjärjestelyn ollessa jo voimassa. Ainoa seuraamusmahdollisuus oli hyvitysmaksun määrääminen. Koska sopimuskokonaisuus oli jäänyt täysin kilpailuttamatta, hankintaan liittyi niin runsaasti epävarmuustekijöitä, että hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät kuitenkaan täyttyneet.